Derecho Ambiental

Observaciones de VITALIS al Anteproyecto de Ley de Bosques

VITALIS reconoce la importancia y necesidad de una Ley de Bosques, por lo que sus técnicos han atendido la convocatoria del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente (MinAmb) y formulado las siguientes recomendaciones con el ánimo propositivo, constructivo y proactivo que le caracteriza.

La primera Ley venezolana sobre el tema se llamó “Ley de Montes y Aguas” dictada en 1910, que sufrió sucesivamente modificaciones hasta 1931. A partir de ese año se varió la denominación de la Ley y se llamó de “bosques y aguas” Luego siguió una modificación en 1936 y en 1942 cambió a Ley Forestal y de Aguas, Luego en 1955 se introdujo el elemento suelo en el título, quedando como -hasta la ley vigente- Ley Forestal de Suelos y de Aguas, de 1966.

Título del Proyecto de Ley “LEY DE BOSQUES”:

El anteproyecto de Ley retoma la denominación “bosque”, en lugar de “forestal”. En este sentido, las razones por las cuales se ha propuesto y decidido ese cambio, no se encuentran plasmadas en la exposición de motivos y sería importante que se incluyera. Aunque es conocido que a nivel internacional el término bosques se utiliza frecuentemente, no deja de haber debate técnico al respecto y es importante que las razones del cambio se especifiquen en la exposición de motivos, cuyo sentido es precisamente aclarar el espíritu, propósito y razón de la Ley.

Estructura del Proyecto de Ley:

El Ante Proyecto cuenta con 106 Artículos, distribuidos en 5 Títulos, y éstos en Capítulos. Vale decir que los Títulos no tienen denominación y eso es algo que en cuanto a técnica legislativa tiene que ser subsanado. Entendemos que todavía el trabajo está en una fase preliminar y tiene que afinarse esta estructura.

Consideraciones Generales en cuanto a la visión de la Ley:

VITALIS considera que una Ley de Bosques debe contemplar los criterios más modernos sobre la materia, teniendo al bosque no sólo como fuente para la industria maderera, sino como un concepto con múltiples usos y valores asociados, en el que se destaca el valor propiamente ambiental, dado por la cantidad de bienes y servicios y las funciones ecológicas que cumple el bosque: en la conservación de la biodiversidad, de los suelos y del paisaje, la fijación de carbono y otros gases de efecto invernadero y la regulación del régimen hídrico, además de las funciones sociales del bosque, como sustrato y medio de vida de comunidades y de diversas actividades de la población, y fuente de alimentos, medicinas y hasta refugio.

Esta visión se observa claramente en la Exposición de Motivos del Proyecto, cuestión que por un primer momento nos satisfizo; pero, por otro lado, no nos sentimos satisfechos con el texto de la ley, porque vemos que esta tendencia del bosque con una valoración integral y no está suficientemente desarrollada a lo largo del articulado de la Ley.

Al respecto, observamos que sigue existiendo un peso bastante considerable y una estructura y gestión pensadas en función del aprovechamiento de bienes maderables, y creemos que debe hacerse un mayor esfuerzo en ese sentido, reforzando, impulsando, promoviendo y privilegiando otros usos del bosque, vinculados a sus bienes no maderables y a sus servicios ambientales asociados.

A pesar de que existen muchas normas en el proyecto que por su redacción amplia o general pueden abarcar múltiples actividades y usos, no hay un desarrollo suficiente, en donde verdaderamente se den criterios o normas para, por ejemplo, la valoración de los servicios ambientales del bosque. En este sentido, si bien es un avance en sí mismo -y algo muy positivo- el que la ley hable e introduzca el concepto de servicios ambientales, por ser novedoso en nuestra legislación (y está en armonía con la Ley de Diversidad Biológica) no podemos conformarnos con la mera introducción formal a nivel de principio, cuando este principio no se hace evidente, práctico y ejecutable a través de las normas que contiene la ley. En términos generales, los mecanismos allí previstos son los mecanismos tradicionales de la Ley Forestal , que no necesariamente responden a las particularidades de los distintos bienes y servicios ambientales, sino a las particularidades del aprovechamiento de productos maderables.

Armonización y Coordinación con otras Leyes:

Es preciso hacer referencia a la necesidad de armonización de términos, considerando la recién dictada Ley Orgánica del Ambiente y demás normas del sistema jurídico ambiental vigente.

Así, por ejemplo, en el anteproyecto de Ley de Bosques se habla de “utilización”, mientras que en la Ley de Diversidad se habla de “uso”, y por su parte en la nueva Ley Orgánica del Ambiente los términos mencionados son “aprovechamiento” y “Uso”.

Otro ejemplo es el artículo 61 de este anteproyecto, donde se habla de “medio ambiente”, cuando ese término no es propio de la legislación venezolana.

También el art. 26 se refiere a actividades “susceptibles” de degradar el ambiente, cuando la nueva Ley Orgánica del Ambiente se refiere a actividades “capaces” de degradar el ambiente.

Deben cuidarse estos detalles, pues se presenta la oportunidad de corregir y armonizar nuestra legislación ambiental, a fin de que tengamos un marco claro, coherente y sencillo de aplicar.

Ámbito de aplicación de la Ley:

Como sabemos, la Ley Forestal de Suelos y Aguas vigente en parte de su articulado –tal como lo dice su título- regula conjuntamente los bosques y los suelos. Recordemos que el recurso Agua pasó a ser regulado con la Nueva Ley de Aguas.

Sin embargo, en lo que respecta al recurso suelo estaría generándose un gran vacío con este nuevo anteproyecto de Ley. En tal sentido nos preguntamos ¿Qué pasa con el suelo? Por qué no se regula integralmente con el bosque, como parte del ecosistema? En este caso, el anteproyecto no lo considera así, y lo que se ha hecho es no regular al respecto y dejar en vigencia los artículos 81 al 87, referentes a suelos que contiene la Ley Forestal de 1966, seis artículos que además de ser insuficientes están desactualizados. Podría pensar que con la Ley de Diversidad Biológica de 2000 está cubierto el suelo, ya que el concepto de diversidad biológica es amplio e incluye toda la variabilidad de organismos de cualquier fuente, pero, aunque es cierto que pueden tomarse sus normas, tampoco son específicas para este recurso y creemos que este anteproyecto debe regularlo como componente del ecosistema bosque.

Concepto de bosque:

VITALIS considera inconveniente circunscribir el concepto de bosque a una superficie determinada (p.e. un bosque es sólo aquella superficie mayor de 0,5 hectáreas ), ya que porciones más pequeñas que no alcancen esa superficie pudieran ser de un valor inmenso en materia de diversidad biológica o genética. Se observa igualmente que con esta definición no se abarcarían o se dejarían sin protección ecosistemas de páramo, morichales, entre otros de relevancia para el país.

Por otra parte, a pesar de que también se incluye el concepto de “Árboles fuera del bosque” y el artículo 3 señala que la ley también se aplica a ellos, no resulta claro en qué casos se aplicaría, ya que en el resto del articulado se hace referencia a bosque y no se desprende claramente cómo sería la aplicación sobre los árboles no asociados al bosque. VITALIS considera que es indispensable ser más concretos en este punto.

Principios de la Gestión:

En el artículo 6 se definen los 4 principios de gestión: 1) Uso múltiple y sustentable del bosque 2) Integralidad 3) Corresponsabilidad y participación ciudadana y 4) Prevención.

Si bien se incluye la integralidad, que más bien debería llamarse manejo integrado, pareciera que ello no es suficiente y que debiera replantearse, para agregarse como principio el enfoque ecosistémico, concepto que ha sido manejado en el marco del Convenio sobre Diversidad Biológica, del cual Venezuela es Parte, ya que este enfoque además de plantear la integralidad, incluye el criterio de equidad.

Asimismo, es posible que sea conveniente agregar otros principios de gestión, como el de Totalidad o de Rehabilitación de los ecosistemas naturales.

Marco Institucional del Sector Forestal y Política Nacional de Bosques:

El anteproyecto habla básicamente del Ministerio del Ambiente, como órgano rector, para el cual se definen sus atribuciones. Estimamos que esa institucionalidad debe ampliarse para mencionar otros actores importantes como son las instituciones con competencias en materia de turismo, producción e industria, pueblos indígenas, y agricultura y tierras, entre otros, lo que permitirá articular una gestión coherente de las áreas boscosas, sin menoscabo por supuesto de la rectoría del Ministerio del Ambiente en cuanto a su conservación. De allí que también en lo que respecta a la Política Nacional de Bosques, como instrumento de gestión, debe darse mayor amplitud a fin de que se entienda que esta política no sólo es del sector ambiental, sino que va mucho más allá. En lugar de pensarse en que la Política Nacional de Bosques sea un desarrollo de la política ambiental, VITALIS considera que debe tratarse que sea una política integral en armonía tanto con los planes ambientales, como con los planes económicos, turísticos, agrícolas, y sociales, entre otros.

Naturaleza Jurídica y Régimen de los Bosques:

Un artículo que merece mencionarse es el 36, en el cual se declara que son inalienables e imprescriptibles los bosques y sus derivados, localizados en tierras de carácter público. Este artículo señala que en consecuencia, estos bienes no podrán ser enajenados, traspasados o cedidos a ningún título.

En este caso creemos que la redacción no ha sido la más adecuada al incluir los derivados, porque se entendería que ningún bien derivado del bosque -maderable o no- podría estar en el comercio, lo cual es absurdo y entra en contradicción con el resto del articulado, que precisamente regula las formas de aprovechamiento y otorga derechos a los particulares. En este caso, creemos que la inalienabilidad o no negociabilidad debería referirse al bosque integralmente considerado, o a la existencia misma del bosque, para evitar negociaciones tipo “canje de deuda por naturaleza”. En este caso si estaríamos de acuerdo con la inalienabilidad, pero no como está planteada, donde jurídicamente no es coherente.

Manejo Compartido del Bosque:

De acuerdo al artículo 42, se parte de que la titularidad de derechos de uso y aprovechamiento de determinado tipo de bienes o servicios derivados del bosque en tierras baldías u otras del dominio público o privado de la Nación, no implica derechos exclusivos ni preferentes de aprovechamiento de otros bienes y servicios derivados del bosque sobre la misma superficie. Esto nos resulta natural y lógico ya que pueden coexistir varias actividades en un mismo espacio, pero siempre que sean compatibles, y que esté bien definido el alcance de las responsabilidades de cada uno, y siempre que no se vea afectada la seguridad jurídica de los titulares, por lo cual consideramos que deberían hacerse mayores precisiones en este sentido.

Áreas Bajo Régimen de Administración Especial:

Las disposiciones sobre Bosques en Áreas Bajo Régimen de Administración Especial, artículos 57 al 63, deben ser revisadas.

En primer lugar, debemos recordar que las definiciones y lineamientos generales en cuanto a Parques Nacionales y Zonas Protectoras están actualmente contenidas en otras leyes. En el caso de las Zonas Protectoras el proyecto las vuelve a definir en los mismos términos de otras leyes e incluso amplía la zona protectora en el caso de los márgenes de los ríos, extendiendo a 200 metros la zona protectora de los ríos navegables y a 50 los no navegables, cuando antes eran de 50 y 25 respectivamente. En este caso se ha ampliado y fortalecido la protección.

Sin embargo, en el caso de los Parques Nacionales, vemos que se ha creado un vacío, y más aún, que su régimen corre el riesgo de debilitarse. El vacío porque no encontramos en este anteproyecto de Ley normas que se refieran a los Parques Nacionales, sus características, declaratoria, y fines, entre otros, como sí lo hacía la Ley Forestal de 1966. VITALIS comprende que existe una dificultad porque no necesariamente los Parques Nacionales en Venezuela se encuentran en ecosistemas boscosos, sin embargo es importante mencionarlos en este instrumento jurídico más allá de la Ley de Ordenación del Territorio -que sólo los define-, donde se van a regular los principios generales y rectores de los Parques Nacionales. Es cierto que contamos con el Decreto No. 276 sobre Administración y Manejo de Parques Nacionales y Monumentos Naturales, pero no se trata de una norma de rango legal que garantice suficientemente la estabilidad de estas figuras de protección.

Más allá del vacío, creemos además que la figura se debilita, por cuanto una de las pocas referencias que se hace a los Parques Nacionales en el Artículo 58, se refiere a la utilización sustentable mediante planes de manejo de los bosques localizados en Parques Nacionales, primordialmente con fines de preservación, científicos, educativos, recreativos y ecoturísticos, de acuerdo con lo que establezca el respectivo Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso.

Cuando se señala que serán “primordialmente” dichos fines, se entiende por interpretación en contrario que no se basarán exclusivamente en estos fines, pudiendo dedicarse a otros diferentes. Este señalamiento nos parece muy inconveniente pues creemos que es una flexibilización muy peligrosa para los Parques Nacionales.

Areas de Reserva de Medio Silvestre:

Se incorporan las llamadas Áreas de Reserva de Medio Silvestre en el anteproyecto. Sin embargo, lo único que se hace es definirlas pero no se les crea un régimen ni los lineamientos de ese régimen de protección, más allá del artículo 64 y del numeral 7 del artículo 96, que las tocan tangencialmente, lo cual resulta insuficiente.

Vigilancia y Control:

Como observación puntual en materia de vigilancia y control, al referirse a la guardería forestal el artículo 90 señala que: “Comprende el conjunto de acciones llevadas a cabo por las Autoridades Competentes del Estado y comunidades aledañas, según principios de corresponsabilidad y coordinación, dirigidas a la prevención, vigilancia, fiscalización y sanción de las actuaciones y omisiones que puedan causar deterioro o perjuicio a los bosques, tierras forestales y árboles fuera del bosque”.

En este sentido, VITALIS considera que debe corregirse el artículo ya que la potestad de sancionar está reservada al Estado a través de la jurisdicción penal o a las autoridades administrativas competentes, y no le corresponde a los órganos de guardería ambiental como las Fuerzas Armadas, ni mucho menos a la comunidad.

Por otra parte, se está limitando la participación ciudadana al referirse a que sólo pueden participar comunidades aledañas, excluyendo al resto de manera injustificada cundo se trata de intereses colectivos en donde cualquier ciudadano debería poder intervenir.