La regulación jurídica del tema ambiental en Venezuela ha tenido siempre rasgos de avanzada y se ocupa tanto de la conservación como del uso racional de los recursos y la contaminación.

En 1976, se promulgó la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), hoy vigente y sometida a un proceso de revisión aún inconsulto. Esta ley marco no define la política nacional ambiental pero la orienta dentro de la política de desarrollo del país y, en concordancia con el principio de jerarquía de la norma, da lugar a una serie de instrumentos jurídicos para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente como señala el enunciado de su artículo 1°.

Aún cuando persiste el concepto de "explotación", en lugar de aprovechamiento, la visión holística del ambiente alcanza su máxima expresión jurídica en 1983, al regularse los recursos naturales como un todo con la promulgación de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOPOT), vigente hasta la fecha y la cual en su artículo 2 establece "... la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y el uso de los recursos naturales y la protección y valorización del ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral."

Objeto de análisis son los instrumentos jurídicos que se generaron en el marco de la LOA y la LOPOT, dado que refieren a otras sectoriales y reglamentarias que en su mayoría han sido sancionadas, aunque no siempre el resultado de su implementación sea el más feliz y las necesidades de adecuación han sido poco satisfechas. El interés del Estado es darle eficacia y eficiencia al ordenamiento jurídico.

Finalmente, en 1992 en cumplimiento del mandato de la LOA (artículo 36), se promulgó la Ley Penal del Ambiente (LPA) que cierra con oro el ciclo de Estocolmo iniciado en 1972, para asumir el reto de Río. Esta ley se percibió para entonces como un logro significativo en el desarrollo de esta disciplina en el país, dándole carácter de especial a la materia en cuanto al carácter supletorio que se le confiere a las normas de derecho civil y penal vigentes.

La CNUMAD influye en forma positiva en el desarrollo del derecho ambiental y su aplicación en Venezuela, enfatizando su tendencia con las iniciativas de carácter jurídico que promovió al reafirmar la Declaración de Estocolmo con la Declaración de Río, que al proclamar 27 principios y su plan de acción por áreas temáticas se constituye en la Agenda 21.

Con referencia a la aplicación del Principio 11 de la Declaración de Río sobre el deber del Estado de promulgar leyes eficaces sobre el ambiente, expresado en el capítulo 8 de la Agenda 21, Venezuela ha experimentado un crecimiento normativo pertinente en los últimos 10 años, lo que evidencia el interés del Estado en avanzar sobre el tema de la instrumentación jurídica de los cambios ambientales propuestos en la CNUMAD, y pone de manifiesto una serie de limitaciones en el logro de este objetivo.

En atención al Principio 10, la Constitución de 1999, promueve un modelo de desarrollo sustentable al prescribir como un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro, estipulando que "...es una obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad..." (Art. 127).

En correspondencia con el Principio 1 de la Declaración de Río, la CRBV reconoce el derecho individual y colectivo a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, garantizando que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidas.

Sin menoscabo de las consideraciones técnicas de los expertos, este es un salto jurídico cuantitativo con referencia al tradicional modelo económico de desarrollo, que deberá verse fortalecido en términos cualitativos para el próximo período gubernamental.

Con relación al Principio 2 de la Declaración de Río sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la CRBV prevé el deber del Estado de proteger el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los Parques Nacionales y Monumentos Naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. Una vez más la Constitución remite a una Ley que deberá promulgarse en materia de principios Bioéticos, cuando prohíbe la patente sobre el genoma de los seres vivos, sin avances a la fecha.

A su vez, en materia de ordenación del territorio, la CRBV en su artículo 128 dispone el desarrollo de una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana.

Asímismo adquieren rango constitucional diversos asuntos ambientales al ser contemplados en la CRBV en más de treinta artículos, regulando otros derechos humanos inherentes al tema como la educación, donde se reafirma la transversalidad de la materia ambiental, así como los desastres naturales al prever los estados de excepción, calificando expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la nación, de las instituciones y de los ciudadanos y la responsabilidad contractual del daño ambiental, entre otros.

También en materia de seguridad de la Nación, la CRBV en su artículo 326 ha incorporado el principio de desarrollo sostenible, lo cual implica un avance significativo.

Con respecto a la aplicación judicial del derecho ambiental, los avances a nivel constitucional son importantes en la materia, pues señala que "Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente" (Art. 26). Asimismo, "El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles."

Son muchos los esfuerzos que la sociedad civil venezolana ha adelantado en esta materia. Uno de los casos más significativos es una iniciativa de la Fundación Jurídica para la Calidad de Vida (FUJUCAVI) que en conjunto con otras organizaciones como FUDENA y VITALIS, y con el apoyo de diversas organizaciones públicas y privadas, organizan anualmente el Congreso Venezolano de Derecho Ambiental que llegó este año a su octava edición dedicada a evaluar los avances en la materia desde Río hacia Johannesburgo.

En atención al Principio 22 de la Declaración de Río la participación de los pueblos indígenas adquiere rango constitucional y en la actualidad se dispone de la Ley de Demarcación de Hábitats y Pueblos Indígenas.

El rol del derecho internacional, como medio de ejecución de la Agenda 21, se percibe como una fuente significativa de los avances del derecho ambiental en nuestro país. Los compromisos asumidos a nivel internacional así lo demuestran y las discusiones en torno a la materialización de los acuerdos internacionales en el derecho interno es una de las principales preocupaciones del Estado venezolano, que en buena parte de los casos, ha logrado instrumentar en el plano nacional dichos acuerdos mediante la promulgación de legislación interna .

Mención especial merecen la protección de la capa de ozono y la conservación y uso racional de la diversidad biológica. En la primera se ha logrado la reducción y posterior eliminación de los CFC con la adopción del Protocolo de Montreal. En la segunda se decretó la Ley de Diversidad Biológica y elaboró la Estrategia Nacional y su Plan de Acción.

Pero los avances en el aspecto jurídico no alcanzan a modificar significativamente la situación existente y son motivo de análisis las limitaciones encontradas para alcanzar los objetivos propuestos, de suerte que se propongan acciones capaces de salvar estas barreras que comprometen la viabilidad del desarrollo sustentable.

Han sido diversas las razones por las cuales se ha visto comprometida la adecuación de las leyes y reglamentos a las condiciones particulares del Estado para poner en práctica las políticas de ambiente y desarrollo.

La relación dialéctica entre los distintos elementos del sistema jurídico venezolano ha generado innumerables contradicciones entre el objetivo que se propone uno y los que alcanza otro. Esto denota la persistencia de un marco normativo inapropiado para el desarrollo sustentable al no incorporarse sus principios en todo el ordenamiento jurídico como es el caso de los incentivos perversos.

La falta de expedición de leyes, reglamentos y normas técnicas en virtud de un mandato constitucional o legal, producen la ineficacia de la norma al imposibilitar su acatamiento. Es este el caso de la LPA que remite a reglamentos y normas técnicas que en su mayoría no existían en el ordenamiento jurídico o eran insuficientes.

La misma suerte se corre en el caso de la CRBV, cuyo marco para la promulgación de normas directas y conexas es tan amplio que han de requerirse estudios sistemáticos que permitan respaldar eficientemente el mandato constitucional.

En este sentido, no se evidencian cambios significativos en relación con el Principio 13 sobre el deber de desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales.

Con referencia a temas como la jerarquía e ineficiencia de la norma, la situación venezolana no escapa de la problemática latinoamericana. Especial mención merecen las garantías, procedimientos y normas para regular las actividades susceptibles de degradar el ambiente mediante autorizaciones, lo cual se tradujo en el desarrollo de una normativa técnica (Decreto 1257, 1990), hoy en conflicto con el mandato constitucional de exigir que todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio cultural (CRBV, Art. 129).

Existe una falta de mecanismos jurídicos que permitan la aplicación de la normativa por parte de los órganos jurisdiccionales. El acceso a la justicia se encuentra seriamente limitado por la concurrencia de varios factores: costos del proceso, pues se requiere de criterios técnicos, estudios onerosos y a veces inéditos para probar sí hubo o no daño, y la legitimación del accionante que es toda una apología a la concepción del ambiente en y por partes y no como un todo. De allí que son muchos los expedientes que se inician y muy pocos los que se procesan y deciden, lo cual incrementa la inseguridad jurídica al limitar la capacidad de los tribunales de emitir jurisprudencia que permita entre otros, subsanar los vacíos normativos.

El desconocimiento de la normativa jurídica ambiental que se extiende desde los ciudadanos comunes hasta los organismos competentes, atenta contra su aplicabilidad. Además, la falta de adecuación de ésta y de sus mecanismos de aplicación al contexto nacional, han hecho poco probable el encaminarse al desarrollo sustentable, dadas las implicaciones que tiene la regulación de una situación a nivel jurídico, ignorando los factores políticos, económicos y sociales que la producen, negando así su eficiencia. En algunos casos se trata de normas que se adoptan de otros países con estas limitaciones de contexto.

Por otra parte no se han incorporado en el ordenamiento jurídico ambiental los conceptos de valoración económica de los bienes y servicios ambientales, y la contabilidad ecológica y económica integrada en virtud de una aproximación hacia la función del ambiente como fuente de capital natural y sumidero del impacto del hombre.

En materia de áreas protegidas, durante esta década han sido promulgados al menos 14 Planes de Ordenación y Manejo de los Parques Nacionales (MARN, 2000), pese a que 44.19% de los Parques Nacionales y 55.89% de los Monumentos Naturales aún no cuenten con el respectivo instrumento jurídico (VITALIS, 2001).

En Venezuela, la concentración de poderes con la subsiguiente descentralización acentuó el problema del solapamiento de competencias entre las instancias gubernamentales encargadas de la gestión ambiental, lo que sumado a las limitaciones ya mencionadas, complica la situación, debido a la complejidad que representa su inteligibilidad. Cuando se aclaran los niveles de competencia comienza a hacerse incompresible el criterio bajo el cual ha sido estimada la división de las cargas por su incongruencia con otros principios fundamentales de la gestión.

Desafortunadamente y con toda probabilidad en perjuicio propio, Venezuela no ha ratificado algunos acuerdos, como se señala en el cuadro 2.

Cuadro 2. Convenios internacionales suscritos, ratificados y/o por ratificar en Venezuela (1992-2002)

Convenio	Fecha Ratificación
Convenio de Diversidad Biológica	1994
Convenio Internacional de las Maderas Tropicales	1994 y 1997
Protocolo SPAW	1996
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático	1992
Convención de las Naciones Unidas sobre Lucha contra la Desertificación	1998
Convenio de Basilea sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y su eliminación	1998
Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad	2002
Protocolo de Kyoto	Sin ratificar
Protocolo de contaminación marina proveniente de fuentes y actividades terrestres en la Región del Gran Caribe	Sin ratificar
Protocolo sobre responsabilidad e indemnización por daños resultantes de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación	Sin ratificar
Convenio sobre el procedimiento de consentimiento previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional	Sin ratificar
Convención Interamericana para la protección y conservación de las tortugas marinas	1998 Depositario

Fuente: Oficina Sectorial de Gestión y Cooperación Internacional, MARN

Para fortalecer el sistema jurídico ambiental es indispensable contar con el apoyo técnico internacional, en cuanto a servicios de asesoramiento, capacitación institucionalizada, aumento de la capacidad institucional y recursos para el desarrollo.

La capacitación de abogados litigantes, jueces, funcionarios y ciudadanos en cuanto al desempeño y ejercicio de los derechos ambientales, es una necesidad imperativa para el desarrollo y consolidación de ésta disciplina en el país.

El derecho ambiental internacional, como fuente del derecho ambiental interno, debe inclinarse a la adopción de tratados vinculantes y a su vez, debe proveer mecanismos prácticos de acceso a los recursos.

En el ámbito nacional e internacional se debe velar por la participación de las organizaciones de la sociedad civil en todo cuanto pueda lesionar sus intereses, considerando que la representatividad no puede alegarse, so pena del representado y, por razones éticas, el apoyo de la comunidad internacional no puede supeditarse a la aprobación gubernamental del país receptor.

Preguntarse a diez años de la CNUMAD si estamos en el camino no puede ser mera retórica. Es ahora cuando debemos esforzarnos por "enderezar las cargas" y trabajar en conjunto para sentir la satisfacción del deber cumplido.